完善“飞地经济”利益共享机制方略

　　国家发改委加强对备案★◆“飞地■◆■”园区的统筹协调■◆，会同有关部门组织开展工作成效评估■■■。督促各省市开展“飞地■★◆■■”园区的利益共享政策宣讲和业务培训工作★◆，建立年度评估和督促落实机制★■★★■◆，确保将政策落到实处。

　　“飞地”园区需要统一规划及分步实施，以实现“小组团”开发★■★，按照产业协同发展需求进行空间总体布局■★◆◆★★，确定组团的四至范围◆◆◆◆■。可分为组团、单元和地块三个层次进行布局★■★◆，首先实现园区的平衡，再实现组团，乃至片区的全面平衡，逐步形成投入产出平衡的可持续发展模式■■◆★★，以提升土地节约集约利用水平，实现“开发一片■◆◆■■◆、成熟一片■★◆◆■、收益一片★◆■”的良性循环■◆★。在园区无法实现平衡的情况下，及时调整开发策略和时序，与当地政府进一步协商弥补亏损的具体方案，向园区开发运营公司补充现金流、资源或者政策■■◆★，确保公司可持续经营。

　　园区建设■■，既需要算政治账、社会账◆◆■◆★★，也需要核算园区的★★◆“大账★◆◆■”（园区外平衡）和“小账”（园区内平衡），需要强化顶层设计★★、统筹兼顾。充分挖潜“飞地”园区合作资源■★★，在传统土地开发、物业开发的基础上■◆◆★，寻求城市基础设施开发、水电燃气等能源设施特许经营、优质产业项目投资、数字城市智慧城市运营服务等，长期为园区和城市提供投资、建设、运营服务★★★■，最大限度满足项目投资收益需求。要实现“飞地经济”的可持续发展，需要消除传统房地产依赖路径，多渠道挖潜收益来源◆★◆■★■。一是片区开发（土地经济）：由平台公司进行土地开发，并将熟地出让或出租给产业投资人，通过获取ABO模式服务费、管委会支付土地开发成本收回土地开发投资。二是基础设施建设与运维（设施经济）■■◆■：片区开发商可引入专业基础设施投资商，投资和运营园区内基础设施，通过各类基础设施的接入费和能源使用费来回收基础设施的投资。如可引入专业污水处理公司进行投资和运营，由园区企业付费，政府适当给予补贴；运营加油站、充电站等能源设施。三是土地二级开发（房产经济）◆◆■★◆：片区开发商进行房产投资■◆★■，将工业厂房及仓库、集体宿舍■◆■◆◆★、商业办公、公寓、住宅等物业租售给企业与个人，实现物业开发收益。房产开发要根据片区发展阶段和不同企业、各类人群的物业需求，适时推出不同的物业组合，使土地和物业的增值内部化◆★◆★■。四是园区服务（服务经济）◆■★：片区开发商为园区企业提供有偿的基础服务来获取收益，包括物业服务■★◆、维修服务、办公采购服务★■■★★、装修服务、停车服务等。片区开发商通过为片区企业和员工提供全方位的商业配套，建设生产生活配套服务设施，提供餐饮、购物、商务、娱乐、旅行等商业服务获取收益，开发商还能通过提供政策咨询、管理咨询、物流服务、人力资源和知识产权服务等生产性服务获取收益。五是城市特许经营权■★：积极争取当地政府将园区乃至全市的特许经营权授予平台公司或“飞出地■★★★◆★”政府辖区的国企★◆◆★，平台公司可通过自营或合作的方式经营，从而获取相关收入■■◆★★。六是智慧城市（城市运营管理）：依托智慧城市建设运营国企，承接当地政府数字政府、数字园区、数字教育、数字医疗等数字城市建设项目，提供规划咨询◆■◆、实施和设备供应等服务■★■◆■◆，并为后续运营维护提供服务。七是自然资源开发：按照“飞出地”城市企业对原材料、自然资源的需求及开发利用能力，针对性地获得当地的自然资源开发权◆■◆，弥补园区开发运营资金的不足。八是金融创新收益：国企可通过多种方式对园区企业进行股权投资◆■★■■★，培育其上市，此外园区开发运营公司也可以培育上市■★。同时◆■★■，支持园区发行绿色债券★■★★◆■、ABS和REITS◆■■，从而提前回笼资金。

　　我们认为，实现“飞地经济”可持续发展，需要重点关注两大方面：第一，关注中央层面的顶层设计◆■★◆，以打破跨区域的行政壁垒问题■★◆■。政府间跨区域的经济与财政关系是政府治理的重要内容■◆■◆■★，也是我国区域合作需要突破的方向。即便规定了税收利益分配方案的◆★“飞地经济◆■■■”政策文本◆■，其分配方案也往往有失合理性★★，不能实现在各地区政府间有效分配税收利益的目的。实践证明，★■★■◆“飞地经济”中的合作★■■◆★，绝不是简单的市场行为，而是需要法律的保障，而且需要中央层面的总体考量。涉及此问题的文献较少。“飞地经济★★★■◆”本身就是我国跨区域合作的★★■■“试验田”■★■◆，如果不打破行政壁垒和统计障碍，不能从国家层面跨部门协调统计、财政、税务等部门■★★■◆，就很难形成利益共享机制。

　　地方各级政府签订的“飞地经济”协议必须遵守现行的法律体系，特别是关于跨省税收的统计与分成■◆■■★■。★★“飞地经济”协议可以分为两大类：一种需要中央批准◆◆■■，另一种不需要中央批准。

　　利益共享是◆★★■“飞地”园区共同做大产业★◆◆◆■“蛋糕”的内在动力，也是“飞地◆◆◆■★”园区长期可持续发展的重要保障。“飞出地”通过输出技术、资金、品牌和服务，导入优质产业资源，共同做大■◆■“税收”规模，从中按照一定比例共享。但是由于缺乏中央明确的跨区域财税分成机制■◆，除一部分“飞地★★”园区出台了省级管理条例约定外，绝大部分的■★◆◆“飞地”园区实际操作过程中往往很难落地★★★。目前“飞地”园区普遍运行不佳◆■，究其原因是其运行主要系地方行为■★★★、市场行为，特别是涉及GDP和税收分成时，协议往往难以落地◆★◆◆★★，★◆★★■■“飞出地★★”失去积极性，◆■★★“飞地”园区就有可能最终夭折■◆。因此■◆◆，能否破除当前政策障碍■■◆★★，实现两地利益共享■◆★★◆★，对“飞地经济”的可持续发展至关重要。

　　“飞地”园区为跨行政区域设立的产业载体★◆■★，尽管★■◆★◆“飞出地”和“飞入地◆◆■★”对利益共享普遍持支持态度■■■★★◆，但在实际执行过程，一般遵循《中华人民共和国统计法》、国家统计局《部门统计调查项目管理办法》的在地统计原则，二者强调企业不论其行政区域★★◆◆■，还是注册地址，都需要按照行政区统计，由当地所在的统计部门进行登记和管理。“飞地■■★■◆”的主要经济行为都是发生在“飞入地”，因此■■■★■★，很难突破跨行政区的财税分成政策，只能将经济产出纳入“飞入地”，而不能纳入◆■★“飞出地”★★■。

　　在“飞地”立法方面，不少地方进行了探索，其立法依据为《中华人民共和国立法法》中有关授予地方事务立法权的规定。例如★◆■◆■★，2012年，广东省人民政府颁布《广东顺德清远（英德）经济合作区管理服务规定》，对顺德、清远（英德）建立的“飞地”园区予以法律地位。《上海市人民政府规章制定程序规定》和《江苏省行政程序规定》针对区域合作也给出了指导意见，跨省◆◆■■、跨市合作可以采取签订合作协议的方式，鼓励区域联系与产业合作，建立地方政府的行政首长联席会议制度和日常工作执行制度■◆■。

　　此外，企业认定缺乏明确的操作流程，使得地方执行时难以确定具体步骤和程序，导致执行效率低下，增加执行成本。企业迁出也缺乏明确的监管规则，导致监管难度增加◆■■，地方政府难以有效地监督企业转移的执行情况，难以确保政策的有效性和公正性。

　　在做大◆★◆★■“蛋糕■■★◆”方面，政府要算大账、算总账，既要考虑直接收益，也要考虑间接收益◆■★★。“飞出地”政府通过对◆◆★■■★“飞地”园区投入资金、产业、政策、技术、信息◆★、人才等支持措施★◆■◆◆，分享税收、GDP等直接收益，还可以获得产业有序外溢、留住总部和关键环节、稳固产业集群、引领和适应全国产业分工◆◆◆◆■、优先占有“飞入地”稀缺性资源等间接收益■■，条件成熟时还可享受★◆◆“反向飞地”带来的收益（“飞入地”在◆■★◆■★“飞出地◆★”设置展示窗口、孵化器、总部落户等）。若率先在全国形成可复制、可推广的“飞地★■★◆”园区模式，将极大促进区域协调发展和助力构建全国统一大市场，获得政治收益。“飞入地”政府通过提供土地资源、基建配套★★◆◆★■、社会管理、环境保护，以及相应的资金和政策配套等，分享税收、GDP、固定资产投资、就业等增加带来的直接收益■★，还可以享受产业升级和集聚、营商环境改善、消费水平提升等“飞地★■■◆★”园区带来的辐射带动效应，从而促进当地经济社会的健康发展★■■★。

　　此外，其他地方也纷纷出台地方性法规，以探索性做法为主，且大多为“一事一议”◆◆★★。例如，《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》关于税收分成的表述主要集中在探索跨区域财税分享机制上。对新设企业形成的税收增量属地方收入部分实行跨地区分享，分享比例将根据因素变化在确定期限内进行调整。四川与重庆共建“川渝高竹新区”，两地按照◆◆★◆“锁定存量、分享增量■★■★”的原则，对高竹新区批复前设立的企业缴纳的地方税收，按属地关系分别由广安市和渝北区征缴。对高竹新区批复后新落地的企业缴纳的地方税收收入■◆★★，广安市和渝北区按照50%﹕50%的比例共享。深圳市南山区与河源市政府签订框架协议，深汇通公司与连平县政府签订协议◆◆■，通过委托加工的形式，河源市和南山区建立产值税收分成机制，产值分成7:3，税收分成3◆■■◆:7★★★■★◆，最终以“南山总部+河源基地”“南山研发+河源生产”形式，实现深河两地合作共赢。2022年，深汇通产业园产值约23亿元，其中留在河源约10亿元，回归南山区约13亿元，为南山区带来税收4000多万元★◆■■◆◆。

　　可行的商业模式是“飞地”园区成功的重要条件，关键在于既要把“蛋糕”做大，又要把◆■★◆■“蛋糕”分好，真正实现区域协调发展■★、多方持续共赢（图1）。

　　利益共享机制是“飞地经济”合作的症结点，涉及很多政策和法规领域的突破■◆，目前相关研究文献较少。多数学者提出税收分成是“飞地◆★■◆◆”的重要来源，但如何突破政策、法规顶层设计以及相应的利益共享机制路径等的研究比较欠缺。姚子健（2023）认为★◆★■，“飞地经济”合作中的税收利益分配是一种横向的税收利益分配，发生于各地区政府之间。合作双方政府的上级政府应主要发挥鼓励■■★◆★◆、指导与帮助发展的激励作用，而不可给予直接利益■★■◆◆■。特别是在当前国家尚未对统一的税收利益分配制度做出具体规定的背景下，由合作双方明确税收利益分配方案显得更加重要。胡小渝（2024）认为，◆★■■★“飞地”利益分配方面，双方应以实现帕累托最优为目的，“创新飞地”“总部飞地”可采取地方留成部分税收全额返还★★■◆★“飞出地■◆◆★◆★”的方式，“消薄飞地”“生态补偿飞地”模式可采取“收益保底+税收分成”方式进行利益分享■◆◆★★。刘志彪和查婷俊（2017）认为■◆，“飞地经济”发展的困难主要集中在税收分成，造成中央政府或省级政府层面对“飞地经济”的政策激励不足。在“飞地经济”利益法治建设方面★★，苏海雨（2022）对“飞地经济◆◆■■★★”协议的法律属性及其规范进行了深入剖析，认为★■★★■■“飞地经济”协议涉及行政管辖权让渡等政府职权问题，其性质为具有行政性的公法协议。“飞地经济”协议需要从合法性、程序性、救济性等方面展开。全面代管的一体化■■◆“飞地经济★★◆■★”模式的批准权应当交由中央统一行使。刘志彪和查婷俊（2017）认为，“飞地”需要法律的约定，对于条件允许的地区，需要采取制定相关法律法规的方式，保证政策长期有效施行。从全国实践案例来看，深圳与汕尾“飞地”合作区的《广东省深汕特别合作区条例》，以立法的形式解决了这一难题■◆，值得其他地区推广。

　　“飞地经济◆★”利益共享机制目的在于确保其可持续发展★★★★，可以从四个方面加以探索和完善：一是谋划控制投资的规模，减少利益共享资金压力■■■；二是构建多元化的收益来源，增加利益共享“蛋糕”；三是加强顶层设计，为◆■★■◆“飞地经济”提供政策指导；四是优化“飞出地★◆◆◆■★”考核方式，设立利益共享激励指标。

　　盈利模式和商业模式◆■■◆，是完善“飞地经济■★◆”利益平衡机制的两个核心问题。“飞地经济”本身很难盈利，需要多从园区之外做文章，注重★★◆■“小平衡”■★，更要“大平衡”。以推动“飞地”产业园区可持续发展为总体目标★★◆★，统筹园区内和园区外两个市场的可经营性资源★■，分阶段做到项目平衡、财务平衡和经济平衡■★，挖潜◆■★“开发建设+特许经营+城市运维+增量共享”四种合作路径■★★■★■，构建集◆◆◆★“土地经济■★◆★、设施经济、房产经济、服务经济■◆◆★、商务经济、产业经济”六大业务为一体的多元化园区盈利模式，推动◆◆★★■“飞地■◆◆”产业园区的可持续发展。

　　在实际操作过程中★■■■◆◆，如果■■★“飞地经济”协议仅仅涉及产业合作和经济事务管理，地方政府可以依据法规执行。这个流程分为三大步骤：其一，两地需要签订政府关于“飞地■■◆★”开发的协议，作为后续利益分享的效力文件，如深圳与赣州■★■■、南宁、汕头市政府均签订了“飞地”合作协议，明确了园区的管理机构的派出、双方的经济事务和社会事务管理权限、产值和税收的统计管理等。同时★★■■■，建立 “一会、一办、两委◆■■★★★”机制，即园区联席会议制度■◆◆◆■、联席会办公室◆★■★★、园区规划建设联审委员会、园区招商项目联审委员会■★★◆，构成园区开发的利益保障。其二■★◆■，协议需要向所在的省★◆■■、市有关行政机关和社会大众公开征求意见。征求内容应当包括“飞地◆★◆◆★★”合作背景、合作范围、合作产业、合作模式、合作主体、利益分配机制和合作政策。对协议的修改与解释◆★★■■、争议解决方式★★、争端解决程序需要予以明确。其三■■◆，协议需要上级政府部门的批准与备案◆■，保证权威性。如协议涉及中央协调事项◆★★，需要中央各部委给予正面回复。涉及重大民生★■、安全等领域和权限，必须得到中央的批准。

　　建议国家在★★■★◆★“飞出地”城市考核中加入城市辐射带动力的考核指标，将带动提升“飞地”产业园建设的数量、质量作为考核依据。如对深圳建设中国特色社会主义先行示范区的考核，可将深圳开展“飞地经济■◆■★◆■”★■★、辐射带动“飞入地”城市发展纳入考核指标◆★★。探索完善“飞出地”GDP的统计和考核机制，除考核■◆★“飞出地”自身GDP外，还将考核带动“飞地■★◆■★◆”园区的GDP增量汇总值◆★■■◆，从而调动■◆◆★★■“飞出地★★◆◆■”城市的积极性★◆★■■◆。

　　在税收统计与征管方面◆■◆■★，2015年★■★◆■◆，财政部和税务总局出台了《京津冀协同发展产业转移对接企业税收收入分享办法》，这是目前国家部委唯一正式出台的关于跨省税收分成的文件■★，支持京津冀地区对三个税种◆★■◆★：增值税◆■★★◆、企业所得税和营业税，按照规定进行跨省分成。该文件对“飞地”园区利益共享具有较大突破，但有其局限性★★◆◆。一是门槛较高，仅限于由迁出地区政府主导、符合迁入地区产业布局条件且迁出前三年内年均缴纳“三税”大于或等于2000万元的企业。二是企业名单由迁入地区、迁出地区省级政府分别统计■◆★★■、共同确认。三是文件仅针对京津冀地区◆◆，没有明确其他地区是否适用政策。

　　设立◆★■◆■“飞地◆★”园区的初衷有三：一是政治担当■◆■◆，主要是为了完成脱贫攻坚的任务，部分城市在对口帮扶地区建设■◆◆■◆“飞地”园区，主要是依托当地资源★◆■★★◆，开展农副产品加工，规模相对较小■★■◆，经济效益较低■★◆■；二是部分“飞地◆★★◆◆”园区在工业园区的基础上，开发了部分住宅和商业，通过物业开发回笼一部分资金；三是通过利益共享，共享经济指标◆★■◆。■★“飞出地”希望突破自身土地稀缺的瓶颈■★★，在行政区外拓展产业空间★■，导入企业资源，最终获取一部分“飞入地”的产值、税收、进出口和固定资产投资数据，实现自身利益增值■◆■。

　　党的二十届三中全会通过的《中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出，“完善实施区域协调发展战略机制”■★◆“完善区域一体化发展机制，构建跨行政区合作发展新机制★◆，深化东中西部产业协作■◆■”■◆■■◆。“飞地经济”是破解我国新时期区域发展不平衡问题的有效路径之一■★◆■。◆■“飞地”园区设立初衷是为了解决区域发展不均衡问题，利用“飞出地”的产业优势和“飞入地”的资源优势，设计合理的利益共享机制★◆◆■★■，实现双赢的结果◆◆★■★。对“飞出地”而言■◆◆，能够解决当地土地资源紧张◆★★■★、生产成本高昂、企业无序外迁的难题◆★◆■◆。对◆◆◆“飞入地◆◆◆◆”而言，能够解决开发资金、提高土地产出、开拓当地市场■■■◆，提升园区招商和运营能力★★■◆。

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　　“飞地经济■■■”利益共享需要制定清晰的园区经济账◆★■◆★◆，必须建立在“减少投资、增加收益■◆★”的前提下，有了利益“蛋糕◆■”，才能有利益共享的基础。“飞出地”和“飞入地◆◆■■”主体要尊重产业规律，遴选目标明确、利益趋同、互补共赢的合作方，合理的选址是园区成功的先决条件。一方面★■◆★■，◆◆★■■“飞地★◆■◆”园区需要深入开展前期市场调研，选择有利于招商和产业导入的地区。深圳—哈尔滨“飞地”园区很大程度上得益于哈尔滨的经济产业基础和市场需求■★★◆★◆，能够有效承接“飞出地”产业转移。而国内许多园区发展缓慢，多数属于扶贫援建，政府“拉郎配”，两地在产业结构、营商环境等方面存在较大差异，大多以行政手段推动资源导入，难以持续。另一方面，合作双方应遵循优势互补■■★◆、互利共赢原则★■，形成明确的合作目标和利益需求点。

　　■★“飞地◆■★”园区虽然一般都有两地政府背书，但执行的主体仍然是企业★◆，如何盈利并达到收益预期是不可回避的问题。“飞地”园区以工业园区为主，普遍投资大★◆■、回收期长，缺乏利益共享机制的★◆◆“飞地”园区往往很难盈利，特别是在房地产开发不景气的趋势下，厂房出售和出租收益率大大降低■■，园区盈利能力进一步减弱◆★■■★。以深圳目前的某“飞地■◆★★■”园区为例◆■★■★，园区启动区面积1500亩，工业厂房建筑面积68.25万平方米。按照工业用地40万元/亩，建安成本3700元/平方米，厂房50%出售，售价3800元/平方米◆★★，厂房50%出租，租金20元/平方米/月计算，项目总投资50★■.26亿元，营业收入合计65.3亿元，营业支出合计29◆◆◆.93亿元，项目静态收益（营业收入-总投资-营业支出）14◆◆■★★■.89亿元，项目整体内部收益率（动态）小于零◆■■。从全国800多个★◆◆◆◆“飞地★■◆■”园区来看，绝大部分都是政府在兜底，盈利能力强的不多，导致很多开发主体不愿意扩大投资，社会投资积极性不高，“飞地经济■■”逐步沦为政治工程和帮扶工程，并未实现区域合作的初衷。

　　为调动“飞出地”城市建设“飞地”园区的积极性，争取给予“飞出地■★★”额外政策支持。如在新一轮国土空间规划编制过程中，充分考虑“飞出地”城市的辐射带动作用■◆★，将省建设用地指标向“飞出地”城市倾斜，省级重大项目优先在“飞出地◆★■★◆★”城市布局。省级工业园区专项资金★★、政府引导基金、省级对口帮扶资金、国家政策性银行贷款等■★■■，优先向“飞地■★★◆◆■”园区和“飞出地”城市倾斜。

　　摘要★◆：“飞地经济”是新时期“先富带动后富■■■■★■”、以产业共建解决发展不均衡问题的重要载体。利益共享机制是■■★◆■“飞地经济”可持续发展的核心因素之一。缺乏国家层面的指导细则，受制于在地统计管理办法，协议承诺的产值、税收等经济指标分成难以兑现等掣肘，成为当前“飞地”园区普遍运行不畅和有可能难以为继的主要原因★■★。对此，需要高度重视利益共享机制在◆■■■“飞地经济■◆★★★★”中的重要作用，通过谋划控制投资的规模，减少利益共享资金压力；构建多元化的收益来源◆★★，做大利益共享★◆■★“蛋糕■★◆”；加强顶层设计★■，为“飞地经济”提供政策指导★■■；优化“飞出地”考核方式★■★■◆◆，设立利益共享激励指标等，出台■★◆◆★■“飞地”园区利益分成管理办法和实施细则◆■■★★，构建多元化盈利模式和利益共享机制，打破跨区域管理制度与政策壁垒■◆，促进■★◆■“飞出地★◆★”“飞入地◆■★◆”的合作共赢，保障“飞地”园区的可持续发展。

　　虽然国家和部分省市提出了★★■■★◆“飞地经济”指标共享模式◆◆■★★，但是仅停留在探索层面◆★◆◆◆，缺乏细则。如2017年国家发改委等八部门联合印发的《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》指出◆★■■★★，“在政府内部考核时，对于地区生产总值■■、工业总产值、固定资产投资额、进出口额、外商投资额等经济指标◆◆★◆■，.★★◆★◆...■◆★■◆★.★★■★◆◆.进行协商划分”。但该文件为指导性文件，仅提出利益共享的方向◆★■■，未明确分成机制，且强调仅为政府内部考核使用。因此，在最终的核算环节，■★★◆“飞地经济”统计仍然是单方面统计★■■。

　　允许“飞地◆◆”园区产生的固定资产投资额、进出口额◆★■、绿电指标等增量部分，经两地政府协商★■◆，采取利益共享方式◆◆★■◆◆，部分计入“飞出地”所在城市。允许★★■■◆■“飞出地”城市将“飞地★■”园区的工业用地纳入城市用地统计，从而可以适当降低“飞出地”工业用地比重，重点用于发展总部及商务服务业★■◆★★。

　　建议由国家发改委牵头，联合财政部、税务总局◆■■、统计局等部门开展研究，以国务院名义出台促进“飞地经济■★◆◆■”利益共享机制的政策文件■■。推动国家实施“飞地”园区备案和分类管理，国家发改委区域协调发展司每年通过申报和认定一批“飞地”园区结对名单（国家级）。经备案的跨省、跨市■★★“飞地”园区可以实现GDP、税收分成■◆★，实现干部的跨省◆◆、跨市任职（仅限◆★■■“飞地■◆”园区管委会）。督促各省、市出台支持“飞地经济”利益共享的实施细则■★，明确★★◆■★“飞地”操作流程、分成比例等关键要素★★■，细则应包括具体的执行步骤、确认机制■★、监管措施等内容，推动★◆■■◆“飞地”园区利益分成政策落地。

　　综上，目前“飞地经济■★”的研究以区域合作理论、比较优势理论为主★◆，阐述了■◆■■★“飞地经济”的存续价值和合作基础。对于★■◆◆★◆“飞地”利益分配方面的研究，多从理论层面提出“飞地”需要关注税收分成，但是在路径方面的研究有欠。有关税收利益分配制度，现有法律往往集中于纵向政府间，如央地之间的税收利益分配。有关横向政府间的税收利益分配，我国规定了跨省经营企业（总分公司间）的企业所得税利益分配制度，而无专门的法律对政府经济合作中的各地区政府间的税收利益分配制度做出规定。学界对◆★■■◆★“飞地”利益分成◆■◆★■■，如具体产值■★、税收◆★★■★■“分哪些”“怎么分”，以及需要突破的政策法规◆★，没有明确的理论研究和实践案例。

　　给予国家级对口合作地区■■◆◆◆◆“飞地”园区一定政策倾斜。针对重点区域的“飞地★◆■★■”园区，如《革命老区重点城市对口合作工作方案》①中20个对口合作地区的“飞地”园区，给予政策支持。如实行用地计划指标重点保障◆◆★◆◆■，优先安排省/自治区级预留建设用地指标◆◆。鼓励政策性金融机构加大对“飞地■★★”园区支持力度◆★◆，支持符合条件的“飞地”园区重点企业上市融资。支持省/自治区税收分成部分全部留存“飞地★■◆■”园区◆★★◆★。

　　在此背景下，一批“飞地”园区勃然而兴，据不完全统计★★◆，截至2023年底，全国“飞地”园区数量约800个★★■◆，其中长三角和珠三角地区约占70%，是主要“飞出地”地区。“飞地”园区的建设无论是对脱贫攻坚，还是对推动当地产业发展都发挥了重要作用。对“飞地◆◆”园区的调研显示■■★■，无论是“飞出地”政府还是★◆■■“飞入地”政府，对◆■★★◆“飞地”合作都有强烈的需求◆★■◆★，特别是对“飞入地◆★■”而言，其溢出效应是巨大的★■■★◆◆，对于破解区域不平衡问题◆◆，实现“先富带动后富”具有重要意义。然而，受限于行政区划、在地统计法和法律规范条款等，原协议中承诺的利益共享内容难以兑现，很大程度挫伤了“飞出地◆◆”的积极性，使◆★◆“飞地★■■◆★”园区的发展面临较多掣肘，需要妥当加以解决，否则一旦进入大规模运营期，绝大部分“飞地”园区发展将难以为继◆■■◆◆★。

　　在“飞地”园区利益共享方面，目前，全国“飞地经济◆■◆”利益共享机制比较成熟的是深圳与汕尾共建的深汕特别合作区★★◆★。《广东省深汕特别合作区条例》的出台，对两市合作利益共享内容进行了明确，并且由深圳作为“飞出地◆◆■”来主导开发建设的地方性法规◆◆◆■，明确了合作区◆■★★■◆、深圳、汕尾的GDP分成比例（50%◆★、25%和25%），运行一段时间后调整为全部归深圳所有，以立法形式为◆■★“飞地经济◆★■”利益共享机制提供了法律保障。

　　■■“飞地★■★◆◆■”园区选址，需要综合考虑地理位置、可拓展空间★★■◆◆★、交通物流■★★★◆■、生活配套★★、能源供应等多种因素。应优先选择靠近主城区的片区（原则上距离不超过20公里）◆◆★、基础设施建设基本完善的片区◆★◆★■◆，以及自贸试验区◆■■◆、高新区■◆◆■★★、经开区等享受特殊政策区域。确保“飞出地”对“飞地★◆■★◆◆”产业园区的选址权和规划权■★■，合理规划片区用地类型，按照产城融合理念，平衡居住、商业用地，实现现金流较快回流。

　　当前，关于★◆“飞地经济◆◆■◆”的研究，主要集中在区域合作理论以及“飞地”对城市的贡献价值等方面★◆。高幸和张明善（2021）提出■◆◆★◆，◆◆◆◆■“飞地经济”的表现形式符合区域分工理论的特征，该理论主要包括比较优势理论和要素禀赋理论◆◆，★★“飞地”在运行机制上通过内外部因素相互依赖、影响、作用、融合◆◆■，逐步完善“飞入◆◆◆■★”和“飞出■■★◆■◆”两地经济要素的整合■■、共享★■◆、联动■◆■★，可以很好地提高区域经济的协同度。李明和王卫（2023）认为★◆★■，■■“飞地经济”通过促进区域经济协同发展、优化区域产业结构与空间重塑■◆◆★■◆、推动经济增量创新发展和存量转型升级、破除区域要素流动体制机制壁垒等具体路径★★，促进区域经济高质量发展。

　　第二，关注“飞出地”的积极性与激励问题。“飞地经济”成功的关键，在于“飞出地★■★■”■★■■◆，让“飞出地”愿意飞★★★■■★，并且享受到“飞出去”的利益。需要考虑◆◆◆“飞入地”拥有的资源类型■★◆■、数量和成本，如特许经营资源★◆★★、城市战略资源，都是利益共享的“利益点”。此外，中央对■■★◆■◆“飞出地”的政治考核，也是激励的重要手段。与此同时，“飞地”还需要创新商业模式，考虑★◆◆“开源节流★◆”，“飞出地”“飞入地◆★”不能仅仅围绕园区的传统物业开发、园区物业出租出售，要更多考虑增值服务和园区运营以及精确选址◆★◆★■■、建立完善合理的利益共享机制等。

　　无论是国家发改委的“飞地经济”指导文件，还是财政部的税收共享办法，都是以宏观指导为主，缺乏实施细则和监管考核办法★★◆◆■◆，已出台的“飞地经济★★◆◆”文件不能成为地方政府执行税收分成的法律依据。